Overheden hebben 53.000 ha landbouwgrond in bezit

Toegang tot landbouwgrond was één van de problemen die werden aangekaart tijdens de boerenprotesten van begin dit jaar. Vooral jonge boeren en startende boeren die van buiten de sector komen, zijn de dupe van het schaarse aanbod en de hoge grondprijzen. Als er al landbouwgrond aangeboden wordt, zijn er behalve boeren nog heel wat andere kapers op de kust, zoals natuurverenigingen, investeerders, paardenhouders en overheden. Overheden hebben al heel wat gebied in bezit in de open ruimte, blijkt uit het onderzoek van ILVO.

“Lange tijd lag er niemand wakker van dat landbouwgrond in publiek bezit zat of werd verkocht. Na de boerenprotesten en nu steeds meer steden een eigen voedselbeleid uittekenen, komt het debat stilaan op gang. Nu hebben we de juiste cijfers verzameld zodat het debat correct kan gevoerd worden“, stelt Elke Rogge, ruimtelijk onderzoeker bij ILVO.

Vlaanderen en Brussel

Publieke gronden zijn eigendom van OCMW’s, kerkfabrieken, overheden, intercommunales of andere (semi)publieke instellingen. Onderzoekers van ILVO hadden reeds eerder de publieke gronden in Oost-Vlaanderen in kaart gebracht, zopas werden de resultaten voor gans Vlaanderen en Brussel voorgesteld. De resultaten en conclusies liggen in lijn met die van Oost-Vlaanderen.

Bij de OCMW’s en kerkfabrieken, die vooral landbouwgrond bezitten, werd de jongste 20 jaar een sterke daling vastgesteld, omdat deze instellingen hun landbouw- en andere gronden in snel tempo verkopen. De totale hoeveelheid gronden (van alle publieke bezitters samen) steeg in dezelfde periode met 10%.

“Het is opvallend is dat de publieke gronden in Vlaanderen en Brussel ingezet worden voor zowat alle beleidsdoelen, zoals natuur, water, industrie of wonen, maar zelden voor landbouw als beleidsdoelstelling”, zegt Hans Vandermaelen, ILVO onderzoeker inzake Publieke Gronden. Dit onderzoek werpt nieuw licht op het debat over de nood aan een landbouwgrondbeleid.

Kwart van publiek grondbezit is landbouwgrond

Het is voor het eerst dat het grondbezit van alle federale, regionale, provinciale en lokale overheden, OCMW’s, publieke levensbeschouwelijke instellingen zoals kerkfabrieken en andere (semi)publieke organisaties en samenwerkingsverbanden in kaart is gebracht. Samen hebben zij eigendomsrechten op bijna 17% (ruim 214.000 ha) van de totale perceelsoppervlakte in Vlaanderen en Brussel (openbare wegen, rivieren of pleinen zijn hierbij niet inbegrepen).

De publieke gronden bevinden zich voor twee derde in een openruimtebestemming (landbouw, natuur, parkgebied). 41% heeft een groene bestemming, gevolgd door 25% landbouwbestemming. In de praktijk worden op 31% van de publieke grond landbouwactiviteiten geregistreerd. Een deel van de verklaring voor dit verschil ligt bijvoorbeeld in begrazing van natuurgebieden.

Provinciale verschillen

Qua grootteorde van het publiek grondbezit zijn Limburg en Antwerpen koploper onder de Vlaamse provincies. Limburg telt 58.979 ha aan publieke percelen, goed voor ruim 26% van de totale provincie-oppervlakte. In Antwerpen is 50.773 ha publiek grondbezit, goed voor bijna 20%. Het hoge percentage aan publieke gronden kan hier verklaard worden door de aanwezigheid van onder meer natuurparken en militaire domeinen.

In Brussel is bijna de helft van de perceelsoppervlakte in publiek bezit, wat neerkomt op zo’n 6.095 ha. Het gaat daar vooral over groene bestemmingen (Terkamerenbos, Zoniënwoud ...). De oppervlakte aan publieke percelen in de provincies West- en Oost-Vlaanderen en Vlaams-Brabant schommelt tussen 30.000 en 35.000 ha: In West-Vlaanderen telt het aandeel publiek gronden 34.254 ha of bijna 12% van alle percelen in de provincie, in Oost-Vlaanderen 33.596 ha of ruim 12%, in Vlaams-Brabant 31.091 ha of bijna 16%.

Het aandeel (publieke) landbouwgronden binnen het totaal van de (provinciale) publieke gronden zit boven de 10.000 ha in 3 provincies: in West-Vlaanderen gaat het om 12.903 ha (38% van de publieke grond in de provincie), Vlaams-Brabant telt 11.160 ha publieke landbouwgrond (36% van het publiek grondbezit) en Limburg is goed voor 10.945 ha publieke landbouwgrond (19% van het totaal areaal publieke gronden).

In Oost-Vlaanderen en Antwerpen zijn er zowat 9.000 ha publieke landbouwgronden: in Oost-Vlaanderen zijn er 9.268 ha (28% van de publieke gronden ) en in Antwerpen 9.141 ha (18%). Samen bezitten overheden in Vlaanderen zowat 53.000 ha landbouwgrond. Landbouw vertegenwoordigt daarmee een relatief klein aandeel van afgerond 25% bij de publieke gronden.

Vooral kerkfabrieken en OCMW’s verkopen hun landbouwgrond

OCMW’s en kerkfabrieken bezitten al vele eeuwen duizenden hectares landbouwgrond, soms ook buiten hun eigen grondgebied. Eeuwen geleden rekenden de voorlopers van deze instellingen op de pacht en soms ook op de opbrengst van landbouwgronden en bossen om hun werking te financieren. De pacht is vandaag boekhoudkundig veel minder interessant dan de verkoopwaarde van de landbouwgrind. Recent bouwen kerkfabrieken en OCMW’s hun grondbezit dan ook in sneltempo af. Het gaat over dalingen van 30% (bij de OCMW’s) en 10% (bij de kerkfabrieken) op net geen 20 jaar tijd, over alle bestemmingen heen.

“In het algemeen zijn publieke instellingen de afgelopen 20 jaar bijzonder actief geweest op de grondmarkt. Dat leidde tot een structurele stijging van het publiek grondbezit met 10%”, zegt ILVO-onderzoeker Glenn Willems. De recent door overheden aangekochte landbouw- en andere gronden worden ingezet voor het behalen van beleidsdoelen inzake natuur, water, mobiliteit, industrie, wonen en vele andere. Voor landbouw bestaat zo’n actief grondbeleid niet of nauwelijks.

Het ILVO-onderzoek beperkte zich tot het grondgebruik en keek niet naar de boerderijgebouwen in publiek bezit. “Daar hebben we geen cijfers over, maar we voelen aan dat de verkoopbeweging bij overheden daar al vroeger gestart is, vanuit een economische logica. De pacht ligt laag, de onderhoudskost die de verpachter moet dragen ligt in verhouding vaak heel hoog en gebouwen hebben een nog interessantere verkoopwaarde dan grond”, zeggen Willems en Vandermaelen.

Publieke landbouwgrond

Eén op 5 beroepslandbouwers in Vlaanderen en Brussel of 3.652 bedrijven in totaal blijken te werken met meer dan 10% publieke grond in hun areaal. Gemiddeld maken publieke gronden zelfs 1/4 van hun areaal uit, met een paar uitschieters tot 100%.

“Beslissingen van publieke grondeigenaars, zoals het houden of verkopen van grond of het al dan niet instellen van gebruiksvoorwaarden of -termijnen kunnen de bedrijfsvoering van deze landbouwers beïnvloeden”, observeert Hans Vandermaelen. Waar publieke pachtgronden vroeger lange termijn zekerheid boden aan landbouwers, worden de publieke gronden vandaag, door de voortdurende verkoop, een factor van onzekerheid.

Domino-effect

Verkoopsbeslissingen hebben in elk geval een schaaleffect dat soms veel verder reikt dan de publieke gronden zelf. “Als een landbouwbedrijf plots een kwart van zijn areaal verliest bij verkoop door de verpachter, dan heeft dit een mogelijke negatieve impact op het volledige bedrijf, inclusief op de eigen grond”, concludeert Vandermaelen. Als een boerderij moet stoppen omdat de verpachter de grond verkoopt, komen ook de eigen gronden van de pachter op de markt.

De 3.652 beroepslandbouwers bij wie meer dan 10% van het areaal publieke grond betreft, bewerken opgeteld 45.411 ha grond van publieke instellingen. Zowat een kwart zijn ‘jonge’ boeren en zowat de helft heeft veeteelt als hoofdactiviteit. Wanneer de rest van hun areaal daar bijgeteld wordt, dan vertegenwoordigen zij 167.678 ha grond of een kwart (24,9%) van de totale landbouwgebruiksruimte (674.817 ha in 2022).

Via verkoopsbeslissingen (van het publieke deel van het areaal van deze landbouwers) kunnen de publieke instellingen een veel grotere landbouwgebruiksruimte beïnvloeden. “Via hun grondbeleid bepalen publieke instellingen dus mee de toekomst van één vijfde van de beroepslandbouwers, en van een kwart van al de gronden die beroepslandbouwers vandaag in Vlaanderen en Brussel bewerken”.

Dit schaaleffect kan in de 2 richtingen werken: negatief of positief. Wanneer overheden hun publieke gronden strategisch inzetten om bijvoorbeeld de verduurzaming van de landbouwsector mee mogelijk te maken, dan kan het effect zich ook gunstig uitstrekken naar de private gronden van de pachtende landbouwers. Het schaaleffect is in de praktijk nog groter wanneer ook de niet-beroepslandbouwers zoals hobbyboeren worden meegeteld. 

Debat nodig over publieke (landbouw)grond

De nieuwe inzichten uit dit onderzoek bieden stof voor een maatschappelijk debat. De cijfers, blootgelegde dynamieken en evoluties tonen meteen ook een urgentie.

“Bij ongewijzigd beleid is er maar een treurig perspectief voor de landbouwers. Het voortbestaan van minstens 3.652 – 1 op 5 - bestaande Vlaamse landbouwbedrijven hangt mee af van de keuzes van publieke grondbezitters. OCMW’s en kerkfabrieken zullen altijd aan de hoogste bieder verkopen, en dat is zelden de pachtende landbouwer. Als de pachter voorkooprecht heeft, moet hij dezelfde prijs betalen als het hoogste bod. Dat is voor heel wat landbouwers onmogelijk”, stelt Vandermaelen.

Bestemming verandert niet, gebruik vaak wel

“Het is een misverstand dat de verkoop van landbouwgrond niets verandert aan de bestemming van de grond. De verkoop zorgt heel vaak voor een niet-agrarisch gebruik. Er bestaan veel mogelijkheden om een lopende pacht op te zeggen. Voor veel boeren die pachten van een overheid vormt een verkoop van zelfs maar een klein perceel dat ze pachten een domino-effect op bedrijfsvoering en winstgevendheid. Boeren zeggen vaak dat hun winst in de laatste hectare zit en dat lijkt te kloppen. Een verkoop haalt bovendien de mestboekhouding overhoop en ook zijn leningen en subsidies vaak gebaseerd op oppervlakte”, zegt Vandermaelen.

Vroeger was pachten van een overheid ongeveer het beste wat je kon overkomen, want een overheid verkocht niet en stierf niet. De grond bleef altijd in dezelfde handen. “Vandaag zien we net het omgekeerde. Door de onzekerheid of de landbouwgrond zal verkocht worden, stellen landbouwers investeringen uit. Ze behandelen hun pachtgronden ook anders. Door de onzekerheid kiezen ze voor een kortetermijnlogica en het ‘uitboeren’ van pachtgronden, zodat er een schrale bodem achterblijft”, ziet Vandermaelen.

Vandermaelen waarschuwt ervoor dat privatisering (verkoop aan particulieren) moeilijk omkeerbaaris. Private actoren die publieke grond kopen, zijn niet geneigd om die vlot terug te verkopen aan een overheid als later die grond nodig heeft om een bepaald beleid te voeren. Wat een publiek grondbezitter verkoopt, is hij kwijt.

Bedrijf stopt bij verkoop

Welke impact de verkoop van publieke landbouwgronden kan hebben, wordt getoond door de situatie van het melkveebedrijf van Steven De Roo in Afsnee (Gent). “Ik melk 131 koeien en beschik over een areaal van 75 ha. De helft daarvan is in handen van het OCMW van Gent. 10% zijn weides van Natuurpunt en een klein deeltje is eigendom van een kerkfabriek. De rest pacht ik van privé-personen.”

“Over de gronden van het OCMW hebben we geen rechtstreeks contact met het OCMW, maar met het Gentse Stadsontwikkelingsbedrijf. Uit die gesprekken maak ik op dat men in de eerste plaats uit is op winstmaximilisatie. Ze geven aan dat ze eerst de gronden buiten de stadsgrenzen willen verkopen, maar eigenlijk is dat enkel het verschuiven van het probleem”, zegt Steven.

“Tegen de huidige grondprijzen kan ik die OCMW-gronden niet zelf aankopen. Ik zou een beroep kunnen doen op een investeringsmaatschappij, maar die willen dan ook nog eens vergoed worden. Bij een verkoop aan de hoogste bieder is de kans heel groot dat mijn bedrijf ophoudt. Ik wil meegaan in de voedselstrategie van de stad Gent en meer opschuiven richting bio en de extensieve veeteelt. Maar dan moet ik investeringen doen en dan vraag ik ook zekerheid dat ik die gronden nog 15 of 20 jaar kan pachten”, besluit Steven.

Interessante overeenkomst

Landbouwgrond in handen van overheden moet niet altijd een negatief verhaal zijn. Dat bewijst Hendrik Vervaet, vleesveehouder in Kallo (Beveren). Hij heeft zowat 450 runderen van het Blonde d’Aquitaine-ras, waarvan de helft buiten op weides loopt. Een deel van het vlees wordt verkocht in de eigen hoevewinkel Aquitaine Puur, een ander deel gaat naar de retail. Hendrik beschikt over zowat 100 ha landbouwgrond, waarvan grofweg de helft grasland, een kleine helft voor het telen van ruwvoeders en een klein deeltje voor krachtvoeders. Hij heeft een deel in eigendom, pacht een deel van een OCMW en doet een beroep op seizoenspacht en inscharingscontracten.

Hij kreeg een interessant voorstel. De overheid wil ruimte maken voor de bruine kiekendief. Deze lokale roofvogel jaagt op muizen en klein wild en maakt zijn grondnest aan de rand van akkers. Voor elke hectare die Hendrik inzet voor de kiekendief, kan hij 3 ha gebruiken van de overheid, als compensatie voor de lagere opbrengst door de kiekendief-vriendelijke ingrepen. Op die percelen (3,5 ha) gebruikt hij geen kunstmest of gewasbeschermingsmiddelen, zaait hij bloemenranden in en houdt hij zich aan niet-kerende grondbewerking. In overleg werd het bloemenmengsel zo aangepast dat een deel daarvan kan gemaaid worden als voer, door giftige planten te weren.

“Op deze manier is dit interessant voor mij. Het contract geldt voor 6 jaar en kan telkens voor 6 jaar verlengd worden. Dat biedt op die manier toch enige zekerheid. Voor mij past deze samenwerking in mijn eiwit-verhaal en in mijn plan om op termijn volledig zelfvoorzienend en natuurinclusief te kunnen boeren. Ik probeer zonder geïmporteerde soja te werken en voeder luzerne, klaver, veldbonen en erwten. Als ik daarin nog bijkomende stappen wil zetten, heb ik extra grond nodig. Daarom heb ik deze kans gegrepen”, besluit Hendrik.

Budgettaire overwegingen mogen niet primeren

“Helaas bevestigt de studie van ILVO de tendens die landbouwers reeds langer aanvoelen. Landbouwgrond in publiek bezit boert in sneltempo achteruit. Het is steeds moeilijker om landbouwgronden te vinden en de druk op de prijzen is groot”, klinkt het in een reactie op de studie van Boerenbond.

Boerenbond vraagt aan lokale overheden om openbare eigendommen met een agrarische bestemming in landbouwgebruik te houden (bijvoorbeeld via pacht) en erop toe te zien dat de grond ook bij een eventuele verkoop in landbouwgebruik blijft. Ze vragen ook aan lokale overheden om een langetermijnvisie te ontwikkelen en budgettaire overwegingen niet te laten primeren op het belang van lokale voedselvoorziening.

Filip Van der Linden